Хто в заповіднику господар?
Експерти переконують: природна та культурна спадщини України потребують окремого державного органу управління — Державного комітету заповідної справи. На жаль, поки що в Україні він відсутній. Заповідники, національні парки та інші заповідні території перебувають під
керівництвом цілої низки відомств. Через це важко знайти крайнього, коли йдеться про те, хто ж несе відповідальність за збереження природно-заповідного фонду.
Отже, постає питання, чи потрібні суспільству заповідники, національні парки і загалом заповідні території? Відверто кажучи, на даний час вони економічно недоцільні й не мають соціального запиту. За умов сьогодення для більшості українців національні парки, що створені для організації
відпочинку і дозвілля населення, не є першою необхідністю. Яка там рекреація, відтворення життєвих сил, коли щодня треба думати про, образно кажучи, кусок хліба. Проте створення та організація природно-заповідних територій та об’єктів на перспективу — справа державної ваги.
ЗА ХАОС ВІДПОВІДАТИ НІКОМУ
Немалі державні кошти потрібні на створення національних природних парків, а ще більше — на подальше їх утримання. Якщо підрахувати десятки, сотні тисяч гривень на розробку Проектів організації території, гроші на чотириразові, протягом року, відрядження в Київ працівників парків для звітування (з наповненими всяким ужитком торбами), то сума вийде доволі велика...
У деяких парках штатний розпис сягає за дві сотні одиниць. Люди отримують зарплату на посадах заступників директорів з рекреації та маркетингу, а особливо примітної роботи з надання рекреаційних послуг не видно. В Україні відсутній середній споживач рекреаційної «продукції», а для створення пристойного сервісу з метою залучення грошовитих бізнес-туристів у наших національних парках майже нічого не робиться. Не виключено, що окремі еколого-освітні стежки та науково-пізнавальні маршрути залишаються фіктивними.
Хто відповість за такий хаос — сказати важко. Відповідно до статті 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» за використання природно-заповідного фонду відповідає Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, а урядовим органом
державного управління, що діє в складі міністерства і підпорядковується йому, визначено Державну службу заповідної справи.
Проте Указом Президента України від 15 вересня 2003 р. № 1039 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» Державна служба заповідної справи була віднесена до складу новоствореного Державного комітету природних ресурсів України, що внесло дезорганізацію у її роботу і, відтак, побільшало проблем у цій справі...
В одному з Указів Президента Кабінет Міністрів зобов’язаний переглянути «повноваження Державної служби заповідної справи, поклавши на неї у встановленому порядку управління природними та біосферними заповідниками, національними природними парками, які зараз перебувають в управлінні Міністерства».
В указі звертається увага на заповідні території, що не перебувають у державній власності. Адже у теперішній час «прихватизації» непоодинокі випадки зміни землекористувача (і землевласника) земельної ділянки, на якій розташований заповідний об’єкт чи територія. Такі суб’єкти здійснюють «заповідний менеджмент» у своїх приватних інтересах, отже, вплив на складові природно-заповідного фонду є безсистемним.
Втім проблема управління заповідною справою залишається проблемою. Бо це управління здійснюється не одним уповноваженим органом, а декількома відразу...Тому в умовах підпорядкування територій та об’єктів ПЗФ різним відомствам стратегічно вірним є вирішення питання щодо створення Державного комітету заповідної справи.
НОВИЙ ЗАКОН — У ПЕРШУ ЧЕРГУ
До початку 30-х років управління заповідниками здійснювали переважно два відомства: Народний комісаріат освіти та Наркомзем. У відомстві першого знаходились заповідники місцевого значення, а Наркомзем відав заповідниками республіканського значення. Ще три заповідники: Карлівський (Академічний степ), Прохорівський (ім. Максимовича) і Гористе — знаходились у віданні Всеукраїнської Академії наук.
Спроба підпорядкування всіх біосферних та природних заповідників, національних природних парків одному урядовому органу була в перші роки незалежності. Так, постановою Верховної Ради України «Про впорядкування управління заповідниками та національними природними парками»
від 23 грудня 1993 р. визначалося «вважати за необхідне заповідники та національні природні парки, що створюються, підпорядковувати Міністерству охорони навколишнього природного середовища України». Та, як кажуть, віз і далі там. Бо після цієї постанови створені Державною
службою заповідної справи Рівненський (1999р.) та Черемський (2001р.) природні заповідники, НПП «Сколівські Бескиди» (1999р.), Галицький (2004р.) і «Гомільшанські ліси» (2004р.) залишаються у підпорядкуванні Державного комітету лісового господарства України.
З 2000 року Державне управління справами Президента (так звана ДУСя) розпоряджається Кримським природним заповідником та Азово-Сиваським національним природним парком. Із 40 існуючих нині установ природно-заповідного фонду, що мають високий ранг заповідання (біосферні та природні заповідники, національні природні парки), 19 — підпорядковані Міністерству охорони навколишнього природного середовища України, решта 21 — органам виконавчої влади, вищим навчальним закладам, державним науковим організаціям.
Одна з основних причин такої ситуації у заповідній справі — відсутність нормативно-правового документа, який би вичерпно визначав процедури управління природно-заповідним фондом (ПЗФ).
Відомча розпорошеність установ ПЗФ не дозволяє проводити ефективну фінансову політику. Відсутність єдиного головного розпорядника коштів унеможливлює планування бюджетних коштів на вирішення першочергових, пріоритетних проблем у цій галузі, здійснювати фінансовий контроль
за ефективним використанням цих коштів. Головні розпорядники коштів, у віданні яких знаходяться установи ПЗФ, планують їм видатки по залишковому принципу, оскільки діяльність цих установ не є їх пріоритетом.
Відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, підбору, підготовки кадрів, їх навчання, з кожним роком загострює кадрову проблему. Нинішня відомча система добору кадрів, у першу чергу керівних, не передбачає захищеності від суб’єктивізму, безвідповідальності,
формальності, не дає змоги здійснювати ротацію кадрів.
Можна навести ще низку об’єктивних чинників, що аргументують необхідність єдиної системи управління заповідною справою: державна реєстрація Мін’юстом розроблених Мінприроди нормативно-правових актів; забезпечення установ ПЗФ єдиним форменим одягом, зброєю; облік та контроль за здійсненням рекреаційної діяльності тощо.
І ще — стосовно відвідування територій та об’єктів ПЗФ, зокрема, національних природних парків. Скільки рекреантів вони приймають щороку, думаю, не скаже ніхто! Чому?.. У нас на державному рівні відсутній єдиний центр управління (координації) рекреаційною діяльністю.
ГОСПОДАР ПОТРІБЕН ТІЛЬКИ ОДИН
Ситуація, що склалася з природно-заповідним фондом, подібна й в історико-культурній сфері. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2002р. № 446 у складі Мінкультури була створена, як урядовий орган державного управління, Державна служба охорони культурної спадщини (нині — Державна служба з питань національної культурної спадщини). Так ось, з 62 історико-культурних заповідників у віданні Мінкультури —13, Мінрегіонбуду — 8, решта підпорядковані місцевим органам державної влади.
Інтегроване розуміння ландшафту як цілісної природно-культурної системи, дозволяє говорити про територіальну сумісність нашої природної й культурної спадщини. У сучасному ландшафті поряд із природними елементами співіснують історико-культурні, включаючи сліди життєдіяльності
людини (городища, кургани, ділянки історичного культурного шару тощо). У ньому закарбувалась пам’ять про минуле, у ньому живі добро, мораль, інтелект. Тобто сучасні ландшафти можна трактувати як системи асоціативні, інтегральні, водночас історичні, в основі — природні.
Якщо природа становить основу матеріального життя людини, то культура, історія народу створюють засади його духовного життя. Тому матеріальне і духовне життя людини, як біоістоти і соціуму, невіддільні. Тож доречно ставити питання про створення на основі Державної служби
заповідної справи і Державної служби з питань національної культурної спадщини спеціально уповноваженого органу державного управління в галузі організації, охорони та використання природної і культурної спадщини (з підпорядкуванням йому всіх відповідних установ).
Втім, це питання також має своє історичне підгрунтя. Так, 16 червня 1926 р. ВУЦВК і РНК УРСР затвердили «Положення про пам’ятники культури і природи», яке стало визначальним у розвитку законодавчого забезпечення заповідної справи. Згідно з цим Положенням всі пам’ятники культури і
природи знаходились на той час у загальному віданні Укрнауки НКО УРСР і його місцевих органів.
Повчальна у цьому відношенні історія з Канівським заповідником, створеним Наркомземом УРСР 30 липня 1923 р. (урядового декрету про створення не було). На початок 1931 р. тут на одній території одночасно функціонували три підпорядкованих різним відомствам заповідники.
На прикладі Трахтемирова (колишнього населеного пункту, у межах Черкаської області), можна бачити, як на одній території співіснують об’єкти культурної й природної спадщини — однойменні регіональний ландшафтний парк та історико-культурний заповідник. Водночас вони окремі
юридичні особи і підпорядковані по-різному: перший — АТЗТ «АЕО «Трахтемирів», другий — Черкаській облдержадміністрації. Неоднакові й форми власності — приватна і державна. І як тут бути, як приймати ефективні управлінські рішення?
Матеріальним вираженням та одним з шляхів практичної реалізації вище зазначеного може бути Указ Президента України «Про Державний комітет заповідної справи», проект якого треба якомога скоріш готувати.
Володимир ГЕТЬМАН, головний спеціаліст відділу Державного управління та контролю природно-заповідним фондом,
День, №156, 3 вересня 2008
Ната
Круто